新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》于2014年4月24日經十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過，將于2015年1月1日正式實施。為做好《中華人民共和國環(huán)境保護法》宣傳工作，讓全社會知曉其主要內容，為實施該法奠定基礎，自治區(qū)環(huán)保廳對其進行了解讀，形成了《中華人民共和國環(huán)境保護法》解讀（綜合篇、政府篇、企業(yè)篇、公眾篇），現(xiàn)與讀者共享。
新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》于2014年4月24日經十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過，將于2015年1月1日正式實施。這部被稱為“史上最嚴”的環(huán)境保護法律著重解決了當前環(huán)境保護領域的共性問題和突出問題，更新了環(huán)境保護理念，完善了環(huán)境保護基本制度，強化了政府和企業(yè)的環(huán)保責任，明確了公民的環(huán)保義務，加強了農村污染防治工作，加大了對企業(yè)違法排污的處罰力度，規(guī)定了公眾對環(huán)境保護的知情權、參與權和監(jiān)督權，回應了公眾對環(huán)境問題的關切，為公眾有序參與環(huán)境保護提供了法治渠道。新《環(huán)保法》的出臺，對于保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，都具有十分重要的意義。
明確生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的理念
黨的十八大報告提出建設生態(tài)文明，要求樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念。生態(tài)文明順應了經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的需要，經濟發(fā)展離不開資源環(huán)境等生產要素的有力保障，只有尊重自然、順應自然、保護自然，才能有效地維護經濟發(fā)展與資源環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)的平衡，使經濟建設在良性循環(huán)下，源源不斷地獲得資源環(huán)境的有效供給，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，新《環(huán)保法》第一條立法宗旨中明確了要推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，并在具體制度中體現(xiàn)這一內容。
保護環(huán)境是國家的基本國策
基本國策是影響國家發(fā)展的全局性、長期性和決定性的基本準則。目前有四部法律分別將計劃生育、男女平等、節(jié)約資源、保護耕地等明確為基本國策。本次環(huán)境保護法修改明確了保護環(huán)境的基本國策。第一次正式文件提出保護環(huán)境國策是1990年《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》，在此之前的1983年，時任國務院副總理的李鵬在全國環(huán)境保護大會上講話中提出了環(huán)境保護是一項基本國策。黨的十八大報告進一步提出堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策。此次將保護環(huán)境作為基本國策寫入環(huán)境保護法，是根據(jù)十八大報告精神和我國面臨嚴峻環(huán)境形勢，進一步提高全社會的環(huán)境保護意識，并以此影響相關法律、法規(guī)和政策制定，在發(fā)展中考慮環(huán)境因素，加強環(huán)境保護工作。
經濟社會發(fā)展要與環(huán)境保護相協(xié)調
首先，離開經濟發(fā)展講環(huán)境保護，無異于緣木求魚。我國目前仍處于社會主義初級階段，發(fā)展經濟仍是第一要務，只有發(fā)展經濟，才能提供強大的物質基礎，才能實現(xiàn)國家繁榮富強，人民幸福安康，因此解決環(huán)境問題，不能離開經濟發(fā)展。其次離開環(huán)境保護談經濟發(fā)展，無異于竭澤而漁。環(huán)境問題產生于經濟活動索取資源的速度超過了資源本身及其替代品的再生速度，產生于向環(huán)境排放廢物的數(shù)量超過環(huán)境的自凈能力，只重經濟發(fā)展，不講環(huán)境保護，經濟發(fā)展就難以持續(xù)。中央提出推進生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展，反映了我們對經濟發(fā)展與環(huán)境保護關系的新認識。要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就要在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展。我們要加快形成新的經濟發(fā)展方式，把推動經濟發(fā)展的立足點轉到提高質量和效益上來，更多地依靠節(jié)約和循環(huán)經濟推動，從而促進經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。從“環(huán)境保護工作與經濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調”到“使經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調”，反映了發(fā)展理念的變化
首次明確“保護優(yōu)先”
長期以來，隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，由于沒有強有力的法律約束，這條底線并沒有被很好地守住，生態(tài)環(huán)境質量底線面臨被突破境地。新修訂的《環(huán)境保護法》及時從立法角度對生態(tài)保護紅線予以明確，從法律制度上為我國生態(tài)環(huán)境保護建立了最后一道“保護門”，生態(tài)保護“高壓線”也真正有了威懾力，將有力保障生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展。新《環(huán)保法》第5條明確規(guī)定了“保護優(yōu)先”的原則。環(huán)境保護由上世紀70年代的末端治理，到80年代的防治結合，到90年代的過程控制，再到現(xiàn)在的保護優(yōu)先，這是第一次將環(huán)境保護置于優(yōu)先位置，是環(huán)保理念上的一次突破。
為確保“保護優(yōu)先”原則落到實處，法律作了一些制度上的安排和創(chuàng)新，如第14條規(guī)定國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見。再如第二十九條規(guī)定國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。這都體現(xiàn)了保護優(yōu)先的原則。
呵護公眾健康
加強環(huán)境保護，推進生態(tài)文明建設，說到底也是為了保障人體健康，維護公民享有適合安全健康生活的環(huán)境權、不受環(huán)境公害侵犯權。新《環(huán)保法》首次將“保障公眾健康”寫入第1條立法宗旨中，這是立法以人為本理念的體現(xiàn)。此外第39條規(guī)定，國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環(huán)境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環(huán)境有關的疾病。以前環(huán)境影響評價只評價對植物生長有沒有危害。而很多污染企業(yè)在倒閉多年后才逐漸顯現(xiàn)對人體健康的危害，而當?shù)丨h(huán)保部門當年的環(huán)評報告顯示企業(yè)嚴格達標排放。
完善環(huán)境監(jiān)測制度
環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境管理和污染治理的基礎性工作。在實際工作中，各政府部門和行業(yè)按照職能分工，在各領域開展環(huán)境監(jiān)測工作，如國土資源部門開展地下水水質監(jiān)測，水利部門開展地表水水質監(jiān)測，海洋部門開展海水水質監(jiān)測，氣象部門開展酸雨監(jiān)測，冶金、鋼鐵、化工等行業(yè)開展相關污染源監(jiān)測。實踐中環(huán)境監(jiān)測存在以下問題：一是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，重復建設嚴重；二是監(jiān)測技術規(guī)范和評價方式不統(tǒng)一，導致監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致；三是監(jiān)測信息發(fā)布不一致，各部門之間沒有實現(xiàn)信息共享，信息發(fā)布渠道過多，導致監(jiān)測信息矛盾。此外，有的監(jiān)測機構存在數(shù)據(jù)造假的情況，導致數(shù)據(jù)失真，這些都給環(huán)境管理帶來困難。因此，新《環(huán)保法》第17條作了如下規(guī)定：一是強調了建立環(huán)境信息共享機制；二是要求有關行業(yè)、專業(yè)環(huán)境質量監(jiān)測站（點）的設置應當符合法律法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范；三是明確監(jiān)測機構應當使用符合國家標準的監(jiān)測設備，遵守監(jiān)測規(guī)范；四是監(jiān)測機構及其負責人對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責。
規(guī)定每年6月5日為環(huán)境日
環(huán)境保護離不開公眾參與，縱觀發(fā)達國家的環(huán)保歷程，政府、企業(yè)和公眾，始終是環(huán)境保護的三大支柱。新的《環(huán)保法》增加環(huán)境日的規(guī)定，將聯(lián)合國大會確定的世界環(huán)境日寫入本法，規(guī)定每年6月5日為環(huán)境日。
為進一步提高公民環(huán)保意識，新法增加規(guī)定公民應當采用低碳節(jié)儉的生活方式。同時，增加規(guī)定公民應當遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，配合實施環(huán)境保護措施，按照規(guī)定對生活廢棄物進行分類放置，減少日常生活對環(huán)境造成的損害。
新《環(huán)保法》第9條規(guī)各級人民政府應當加強環(huán)境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護志愿者開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，營造保護環(huán)境的良好風氣。教育行政部門、學校應當將環(huán)境保護知識納入學校教育內容，培養(yǎng)青少年的環(huán)境保護意識。新聞媒體應當開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，對環(huán)境違法行為進行輿論監(jiān)督。
突出強調政府監(jiān)督管理責任
新《環(huán)保法》調整篇章結構，突出強調政府責任、監(jiān)督和法律責任。現(xiàn)行環(huán)境保護法關于政府責任僅有一條原則性規(guī)定，新法將其擴展增加為“監(jiān)督管理”一章，強化監(jiān)督管理措施，進一步強化地方各級人民政府對環(huán)境質量的責任。第6條規(guī)定地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責，第28條規(guī)定未達到國家環(huán)境質量標準的重點區(qū)域、流域的有關地方人民政府，應當制定限制達標規(guī)劃，并采取措施按期達標。”
在政府對排污單位的監(jiān)督方面，針對當前環(huán)境設施不依法正常運行、監(jiān)測記錄不準確等比較突出的問題，新法增加了現(xiàn)場檢查的具體內容。
在上級政府機關對下級政府機關的監(jiān)督方面，加強了地方政府對環(huán)境質量的責任。同時，增加規(guī)定了環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，并規(guī)定了上級政府及主管部門對下級部門或工作人員工作監(jiān)督的責任。
沒有進行環(huán)評的項目不得開工
環(huán)評的目的是要預防或者減輕擬建項目的不良環(huán)境影響，而在建設項目已經開始施工才補辦環(huán)評手續(xù)的情形下，對環(huán)境的影響已經形成事實，環(huán)評失去了事先預防或者減輕不良環(huán)境影響的作用。對此，新《環(huán)保法》作了如下修改：一是為了與環(huán)境影響評價法相銜接，在第17條增加了編制開發(fā)利用規(guī)劃應當依法進行環(huán)境影響評價，明確未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設；二是第61條規(guī)定建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，可以責令恢復原狀；三是對建設項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，拒不執(zhí)行的，可以行政拘留；五是針對環(huán)境保護部提出明確對制定經濟、技術政策也要進行環(huán)境影響評價的建議，第14條規(guī)定，國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見。
按照上述規(guī)定，將不再存在補辦環(huán)評手續(xù)一說，同時在政策環(huán)評、未批先建查處、環(huán)評機構責任追究等方面有了新的突破，賦予了環(huán)保部門更大的權力，是環(huán)保法治建設的新里程碑，也為環(huán)評管理轉型提供了強大的法律武器。
重點污染物排放將總量控制
重點污染物總量控制是通過向一定地區(qū)和排污單位分配特定污染物排放量指標，將該地區(qū)和單位的特定污染物數(shù)量控制在規(guī)定的限度內的污染控制方式和制度。從理論上說，國家確定了污染物排放標準，排污單位符合排污標準，就應當能夠合法排污。但由于經濟增速過快等原因，導致僅僅按照排污標準仍不能控制污染物的排放總量的增長，達到改善環(huán)境的目標。所以新《環(huán)保法》第44條增加規(guī)定國家實行重點污染物排放總量控制制度。明確重點污染物排放總量控制指標由國務院下達，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實。企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標準的同時，應當遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標。對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環(huán)境質量目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件。實踐證明，區(qū)域限批對地方政府推動經濟轉型和結構調整促進作用比較明顯。
排污須取得許可證
排污許可制度是需要向環(huán)境排放特定污染物的單位或者個人，必須事先向環(huán)境保護部門申請許可，經批準后才能排放污染物。新《環(huán)保法》第45條規(guī)定，國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度；實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者應當按照排污許可證載明的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。第63條規(guī)定違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還給予行政拘留。由于排污許可事關產業(yè)的發(fā)展和企業(yè)的存亡，必須慎重，所以修訂后的環(huán)境保護法明確由法律規(guī)定在哪些領域實施排污許可制度，行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不能規(guī)定。
劃定生態(tài)紅線保護環(huán)境敏感區(qū)
生態(tài)紅線是指對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義、必須實行嚴格保護的國土空間及其界限。新《環(huán)保法》第29條明確規(guī)定：國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。這樣就明確了生態(tài)紅線的區(qū)域范圍。根據(jù)環(huán)境保護部的有關規(guī)定，重點生態(tài)功能區(qū)分為在禁止開發(fā)區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)和在限制開發(fā)區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)是指代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等禁止進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)十分重要、關系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，目前生態(tài)系統(tǒng)有所退化，需要限制大規(guī)模高強度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域。生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)主要包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產地、飲用水水源保護區(qū)；基本農田保護區(qū)、基本草原、森林公園、地質公園、重要濕地、天然林、珍稀瀕危野生動植物天然集中分布區(qū)、重要水生生物自然產卵及索餌場、越冬場和洄游場、天然漁場、資源性缺水地區(qū)、水土流失重點防治區(qū)、沙化土地封禁保護區(qū)、封閉及半封閉海域、富營養(yǎng)化水域；以及居住、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、科研、行政辦公等為主要功能的區(qū)域，文物保護單位，具有特殊歷史、文化、科學、民族意義的保護地。國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)實行分類管理，嚴格保護。
提高服務水平推動農村治理
新的《環(huán)保法》針對目前農業(yè)和農村污染問題嚴重的情況，進一步強化對農村環(huán)境的保護：一是增加規(guī)定各級人民政府應當“促進農業(yè)環(huán)境保護新技術的使用，加強對農業(yè)污染源的監(jiān)測預警，統(tǒng)籌有關部門采取措施”，保護農村環(huán)境。二是增加規(guī)定“縣、鄉(xiāng)級人民政府應當提高農村環(huán)境保護公共服務水平，推動農村環(huán)境綜合整治�！比且�(guī)定“施用農藥、化肥等農業(yè)投入品及進行灌溉，應當采取措施，防止重金屬及其他有毒有害物質污染環(huán)境�！彼氖且�(guī)定畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、定點屠宰企業(yè)應“采取措施，對畜禽糞便、尸體、污水等廢棄物進行科學處置，防止污染環(huán)境�！蔽迨窃黾右�(guī)定“縣級人民政府負責組織農村生活廢棄物的處置工作。”
明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度
現(xiàn)行《環(huán)保法》未規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度。為傾聽民眾呼聲，充分反映民意，同時防止訴訟主體范圍太大引發(fā)濫訴，新《環(huán)保法》第58條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的相關社會組織，和專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的社會組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。同時規(guī)定，提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取利益。建立環(huán)境公益訴訟制度，主要的目的不是通過訴訟解決環(huán)保問題，而是增加公眾監(jiān)督的手段和途徑。通過公益訴訟，一方面加大了對企業(yè)的監(jiān)督，加大了對政府環(huán)保責任的監(jiān)督，另一方面，對全民也是一個法制宣傳。
“按日計罰”加大違法成本
近年來國家環(huán)境立法數(shù)量不少，但環(huán)境質量越來越差，一個很重要的原因是“守法成本高，違法成本低”。因此，加大懲治力度，解決違法成本低的問題就成為新《環(huán)保法》立法重點之一。新《環(huán)保法》規(guī)定了按日計罰制度，第59條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。規(guī)定罰款處罰，依照有關法律法規(guī)按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。
除“按日計罰”外，第54條規(guī)定縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。第60條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。此外，還將對偽造數(shù)據(jù)和偷排漏排等行為責任人進行拘留，并且賦予環(huán)保部門查封扣押等權利。
情節(jié)嚴重者將被行政拘留
新《環(huán)保法》針對目前環(huán)保領域“違法成本低、守法成本高”的問題突出，進一步加大對違法行為的處罰力度。新《環(huán)保法》第63條規(guī)定，違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的，或者通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。此外，違法排放污染物，構成犯罪的，還要依照刑法的有關規(guī)定追究刑事責任。
當前，西藏生態(tài)安全屏障和美麗西藏建設正穩(wěn)步推進，自治區(qū)將保護生態(tài)環(huán)境作為底線、紅線、高壓線，這與此次新《環(huán)保法》出臺的意義不謀而合。新環(huán)保法的頒布實施，各地政府對環(huán)保將負有更加明確的監(jiān)督管理責任；第三方環(huán)評和監(jiān)督機構的責任得以規(guī)范；企業(yè)污染防治的責任更加強化，面對法律制裁，企業(yè)污染的沖動將得到有效抑制。讓我們攜手起來，認真貫徹落實新《環(huán)保法》，為構建西藏生態(tài)安全屏障、推進美麗西藏建設，確保西藏生態(tài)環(huán)境良好而努力。
